Проекты на весах Фемиды
Согласно части 10 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ отрицательное заключение экспертизы может быть оспорено застройщиком или техническим заказчиком в судебном порядке. На практике относительно применения данной нормы возникает ряд вопросов. Например, может ли заключение государственной экспертизы быть оспорено не только застройщиком или техническим заказчиком, но и иным лицом? Может ли быть оспорено положительное заключение государственной экспертизы? Возможно ли оспаривание заключений негосударственной экспертизы?
Анализ судебной практики провела заместитель директора ГАУ «Госэкспертиза Тверской области» Марина Ярош.
До недавнего времени по вопросу оспаривания заключений государственной экспертизы складывалась диаметрально противоположная судебная практика.
Так, в Постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 09.04.2015 (№Ф04-17601/2015 по делу №А46-10499/201) содержится следующий вывод. В силу части 10 статьи 49 ГрК РФ отрицательное заключение экспертизы может быть оспорено застройщиком или техническим заказчиком в судебном порядке. Значит, правом на обжалование отрицательного заключения экспертизы обладает застройщик или технический заказчик, такого права у проектировщика/исполнителя не имеется.
Аналогичные выводы содержатся в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 26.01.2015 №Ф09-9423/14 по делу №А50-6952/2014, Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 03.04.2008 №Ф04-2257/2008(3186-А45-31) по делу №А45-5475/07-9/131.
В Постановлении ФАС Поволжского округа от 23.01.2014 по делу №А65-16943/2013 (Определением ВАС РФ от 06.06.2014 № ВАС-6780/14 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора) указано, что оспариваемое заключение государственной экспертизы не является властно-распорядительным документом, не содержит обязательных предписаний и, следовательно, само по себе не влечет каких-либо правовых последствий, создающих препятствия заявителю для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Частью 10 ст. 49 ГрК РФ и п. 38 Положения «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 №145, предусмотрено право застройщика и заказчика оспорить в судебном порядке лишь отрицательное заключение государственной экспертизы.
По вопросу оспаривания заключений государственной экспертизы в материалах судебно-арбитражной практики имеется противоположная позиция.
Так, по мнению ФАС СКО, возможность обжалования положительного заключения государственной экспертизы ГрК РФ не предусмотрена, однако это не исключает возможности его обжалования в соответствии с действующим законодательством в общем порядке как ненормативного правового акта государственного органа (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 02.08.2013 по делу N А32-19507/2012)
Содержащаяся в части 10 статьи 49 ГрК РФ норма не устанавливает ограничений для оспаривания заключения государственной экспертизы (положительного или отрицательного) иными лицами в случае, если такое заключение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (Постановление ФАС Уральского округа от 10.04.2013 по делу №А60-28496/2012, ФАС Северо-Кавказского округа от 30.04.2013 по делу №А53-20851/2011).
Поскольку заключение о соответствии или несоответствии проектной документации установленным требованиям представляет собой документ, адресованный конкретным лицам, и влечет за собой определенные юридические последствия, оно является ненормативным актом независимо от результата проведенной государственной экспертизы – положительного или отрицательного. Содержащаяся в ч. 10 ст. 49 Градкодекса РФ норма, предусматривающая возможность оспаривания отрицательного заключения государственной экспертизы в судебном порядке застройщиком или заказчиком, констатирует статус заключения государственной экспертизы как ненормативного правового акта и не устанавливает ограничений для оспаривания заключения государственной экспертизы (положительного или отрицательного) иными лицами в случае, если такое заключение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При таких обстоятельствах требования общества, предъявленные к учреждению, осуществляющему в том числе и функции по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, подлежат рассмотрению по правилам главы 24 АПК РФ (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24.09.2015 №Ф08-6866/2015 по делу №А32-32013/2014).
Полагаем, что определенность в вопросах оспаривания заключений государственной экспертизы установлена Верховным Судом РФ.
Согласно правовой позиции, выраженной в Определении ВС РФ от 04.02.2015 №11-КГ14-13, обжалование положительного заключения экспертизы государственного органа возможно в порядке главы 25 ГПК РФ, если такое заключение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя. (Глава 25 ГПК РФ утратила силу с 15.09.2015).
Таким образом, лицо, полагающее, что его права нарушены выданным уполномоченным государственным органом положительным заключением экспертизы проектной документации, вправе обжаловать положительное заключение экспертизы как ненормативный правовой акт государственного органа.
Следует отметить, что в рассмотренных выше судебных актах заключение государственной экспертизы приравнено к ненормативному акту государственного органа.
Согласно статье 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательный для неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, направленный на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Соответственно под ненормативным правовым актом понимается акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
В соответствии частью 1 статьи 49 ГрК РФ экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы.
Негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида (часть 1 статьи 50 ГрК РФ).
Согласно данным государственного реестра юридических лиц, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, подавляющее число лиц являются коммерческими организациями (ООО, АО).
Поскольку заключение негосударственной экспертизы не может иметь статус ненормативного акта государственного органа, возникает вопрос о том, в каком порядке может быть обжаловано заключение негосударственной экспертизы, подготовленное коммерческой организацией.
По вопросу оспаривания заключений негосударственной экспертизы логика рассуждений может быть следующей.
В силу части 1 статьи 197, части 1 статьи 198 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее – органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.
Таким образом, действующее процессуальное законодательство предоставляет заинтересованным лицам право оспорить решения (действия, бездействие) не только органов, осуществляющих публичные полномочия (должностных лиц таких органов), но и организаций, наделенных в установленном порядке отдельными государственными (иными публичными) полномочиями.
Полагаем, что к таким лицам можно отнести коммерческие организации, аккредитованные на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий.
В соответствии с частью 5 статьи 49 ГрК РФ предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
Проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации, кроме случаев, когда проектная документация не подлежит экспертизе (часть 15 статьи 48 ГрК РФ).
Заключение экспертизы проектной документации, а также копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации, представляется в составе документов для выдачи разрешения на строительство. Непредставление указанных документов является одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на строительства (части 7, 13 статьи 51 ГрК РФ).
Таким образом, юридические лица, аккредитованные на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида, являются частью единого механизма контроля при осуществлении градостроительной деятельности. Следовательно, они могут быть отнесены к числу субъектов, решения (действия) которых подлежат обжалованию в административном порядке по правилам главы 24 АПК РФ и главы 22 КАС РФ как организаций, наделенных в установленном порядке отдельными публичными полномочиями.
Источник www.rossk.ru
